Doce profesores de Universidades españolas y expertos en regulación de televisión elaboraron una respuesta conjunta a la Consulta Pública sobre la transposición de la Directiva europea UE/2018/1808 y modificación de la Ley General del Audiovisual 7/2010, que tendrá que aprobarse antes de finales de 2020. La consulta pública fue efectuada por la Secretaría de Estado para el Avance Digital del Ministerio de Economía y Empresa en 2019 a través de su estrategia de participación.
Consulta pública previa sobre la modificación de la Ley 7/2010, de 31 de marzo, General de la Comunicación Audiovisual
El artículo 133.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas y el artículo 26.2 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno establecen que con carácter previo a la elaboración del proyecto o anteproyecto de ley o de reglamento, se sustanciará una consulta pública, a través del portal web de la Administración competente en la que se recabará la opinión de los sujetos y de las organizaciones más representativas potencialmente afectados por la futura norma.
En aplicación de ambos preceptos legales, se procede a la apertura de una consulta pública para recabar aportaciones de los agentes presentes en el sector audiovisual en relación con la:
- Modificación de la Ley 7/2010, de 31 de marzo, General de la Comunicación Audiovisual, para transponer la Directiva (UE) 2018/1808 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 14 de noviembre de 2018, por la que se modifica la Directiva 2010/13/UE sobre la coordinación de determinadas disposiciones legales, reglamentarias y administrativas de los Estados miembros relativas a la prestación de servicios de comunicación audiovisual.
- Propuestas de modificación del resto de normativa del ámbito audiovisual.
Acceso a la convocatoria de la Consulta pública.
Consulta pública sobre la modificación de la Ley 7/2010, de 31 de marzo, General de la Comunicación Audiovisual
Los profesores de Universidad Mercedes Caridad Sebastián, catedrática de Documentación de la Universidad Carlos III de Madrid; Juan Carlos Miguel de Bustos, catedrático de Comunicación Audiovisual de la Universidad del País Vasco; Javier Marzal Felici, catedrático de Comunicación Audiovisual de la Universidad Jaume I de Castellón; Francisco Campos Freire, catedrático de Periodismo de la Universidad de Santiago de Compostela; Carmelo Garitaonandía, catedrático de Periodismo de la Universidad del País Vasco; Mercedes Medina Laverón, profesora titular de la Facultad de Comunicación de la Universidad de Navarra; Andrés Mazaira, profesor de la Universidad de Vigo; Enrique Guerrero, profesor de la Universidad de Navarra; Ana María López Cepeda, profesora de la Facultad de Periodismo de Cuenca; Fátima García López y Sara Martínez Cardama, profesoras de la Universidad Carlos III de Madrid; y Eladio Gutiérrez Montes, experto de Televisión Digital Terrestre suscriben las respuestas de la Consulta Pública sobre modificación de la Ley 7/2010.
Pregunta 1.- ¿Existen en España los problemas identificados a nivel europeo y que se pretenden solucionar con las modificaciones de la Directiva de Comunicación Audiovisual?
Respuesta (R) 1: Sí existen, porque la legislación básica audiovisual española se ha quedado obsoleta. La génesis de la Ley 7/2010 General del Audiovisual se inspiró en la política audiovisual europea de la primera década del siglo XXI, la Directiva 2007/65/UE, posteriormente completada con algunas incorporaciones de la siguiente Directiva 2010/13/UE e influencias de operadores que la aprovecharon para concentrarse o reestructurarse ante la crisis económica. La ley básica audiovisual española de 2010 nació ya tardía, demasiado coyuntural, sin desarrollo posterior, incluso luego diluida en algunos aspectos socialmente capitales. Se trata de una legislación básica pensada desde la TDT y desde el mercado dual de operadores públicos y privados nacionales, regionales o locales que se ha visto superada por la disrupción tecnológica de las plataformas y las redes digitales globales, que suponen nuevas formas de uso o consumo. Los omnipresentes algoritmos transforman los mercados, los modelos de negocio y generan nuevos impactos sociales. Por eso es necesaria una nueva legislación básica estatal y autonómica que recoja la transposición de la Directiva 2018/1018 UE respondiendo al mismo tiempo a esos retos tecnológicos, económicos, de armonización audiovisual, protección de derechos, cambios de consumos y de usos sociales que anticipa la tercera década de este siglo. La tarea no es fácil pero resulta extremadamente necesaria por su cuádruple impacto: tecnológico, económico, regulatorio y social.
Pregunta 2.- ¿Qué opinión le merece la armonización de las reglas aplicables a servicios lineales y servicios a petición?
R2: En algunos aspectos hay un avance en la armonización de reglas más equitativas y equilibradas entre los operadores tradicionales y las plataformas pero en otras cuestiones la nueva regulación europea es demasiado pusilánime, sobre todo frente a los impactos de la innovación tecnológica, uso de algoritmos, Big Data, redes de alta velocidad 5G e inteligencia artificial. Son cuestiones que afectan no sólo a la competencia y a las condiciones de mercado entre operadores sino también a los derechos cívicos de accesibilidad, universalidad, independencia, pluralismo, calidad, preservación de la privacidad personal en el tratamiento de datos personales o de la diversidad cultural, lingüística y social.
En el horizonte de la próxima década de 2020-30, el espectro radioeléctrico dedicado a la difusión de los medios audiovisuales lineales y en abierto, de propiedad pública y privada, está aparentemente asegurado si se atiende a la Decisión (UE) 2017/899 del Parlamento Europeo y del Consejo de 17 de mayo de 2017. Ahora bien, debe sostenerse la capacidad, la penetración y la estabilidad de sus licencias, por la relevancia que tienen dichos servicios de acceso abierto como valor esencial de la cohesión social en una sociedad democrática. Relevancia e importancia que requiere que dichos servicios de interés general, públicos y privados, puedan y deban ser accesibles en abierto a través de las plataformas y redes nacionales de las distintas tecnologías. Porque siguen estando en juego los derechos básicos a la comunicación audiovisual plural y de la diversidad cultural y lingüística (artículos 4 y 5 Ley 7/2010); e igualmente los derechos de acceso (artículo 11) de los prestadores audiovisuales a los servicios de comunicación electrónica.
Pregunta 3.- ¿Cómo valora la inclusión de los servicios de intercambio de vídeos a través de plataforma y de ciertas redes sociales en el ámbito de aplicación de la normativa audiovisual?
R3: Resulta evidente que la trascendencia global de los flujos de información y el impacto económico y social de los mismos no podía estar única y exclusivamente circunscripta a la regulación del comercio electrónico, como ocurría hasta la aprobación de la Directiva europea 2018/1808. Esto favorecía únicamente a las plataformas de infomediación y entrañaba importantes riesgos, no sólo para determinados colectivos o ámbitos (menores, prevención de la xenofobia y el terrorismo) sino también por los peligros de desestabilización de las sociedades democráticas y atentando contra los intereses estratégicos nacionales, a través de campañas de desinformación. No obstante, el reiterado énfasis que la Directiva 2018/1808 pone en la autorregulación minusvalora la necesidad de mayor regulación y de corregulación de esas problemáticas. La autorregulación no es perjudicial, siempre y cuando se combine y coordine con la regulación y la corregulación. En los considerandos de la Directiva se hace reiterado hincapié en la autorregulación (ver por ejemplo cons. 12, 13, 14, 28, 29, 31, 49…). Por supuesto que debe darse la bienvenida a cualquier intento de establecimiento de la autorregulación, pero resulta difícil pensar que esta pueda regular actividades tan fundamentales como la transparencia sobre la estructura de propiedad de los operadores, la concentración de medios y tecnologías, el control de los algoritmos, la contribución a la producción de obras europeas, la defensa de la privacidad, el control editorial de los contenidos, etc. La regulación y la corregulación tienen que complementar la autorregulación.
Pregunta 4.- ¿Qué opinión le merece el refuerzo de la independencia de los reguladores audiovisuales y formalización de ERGA como órgano consultivo de la Comisión Europea?
R4: Es un paso positivo pero dicho refuerzo dependerá, por una parte, de la articulación e independencia que los Estados atribuyan a sus respectivas entidades reguladoras nacionales, y por otro lado, de la capacidad de actuación –más allá de la meramente consultiva- que los Estados y la Comisión Europea permitan a dichos órganos con respecto a las políticas, seguimiento y conflictos sobre el audiovisual.
En el caso de España, resulta incuestionable la creación específica de una Entidad Reguladora Estatal Independiente del Audiovisual, no sólo por el nuevo dictado de la Directiva europea de 2018 sino también por la no nata CEMA de la Ley 7/2010 y la poca operatividad -tanto en medios como en capacidad- de la CNMC en materia de control audiovisual, sino también porque las necesidades de regulación, corregulación, autorregulación y códigos del nuevo ecosistema así lo requieren para garantizar los principios básicos de los ciudadanos, empresas e instituciones en la sociedad de Internet.Es absolutamente urgente constituir una Entidad Reguladora Estatal del Audiovisual, independiente del poder político, con cualificación sectorial y con facultades en materia de coordinación, concesión de frecuencias y nuevas plataformas digitales.
La Directiva europea 2018/1808 concede una importancia fundamental a las Autoridades y Organismos Reguladores, así como al grupo que forman estos (Grupo de Entidades Reguladores Europeas para los Servicios de Comunicación Audiovisual) (ver artículos 30, 30bis y 30 ter). El artículo 29 establece además el Comité de Contacto, para garantizar la aplicación efectiva de la Directiva y establecer un diálogo con la Comisión Europea, cuando sea necesario; también debe facilitar el intercambio de información y el debate entre los Estados miembros sobre la regulación presente y futura del audiovisual. Resulta fundamental revisar el organismo de la Comisión Nacional de Mercados y de la Competencia buscando la autonomía y reforzando la independencia de la regulación del sector audiovisual. Se trata de retomar lo establecido en la Ley General del Audiovisual de 2010 en la que se establecía la creación de un organismo estatal de regulación independiente, aunque ahora hay que contemplar también la convergencia pero desde los contenidos en primer lugar. Desde este criterio prioritario de los contenidos debe fundarse si se regula conjuntamente con el sector de las telecomunicaciones.
La tendencia en los países europeos (Reino Unido, Finlandia, Irlanda, Portugal, Suecia, Austria) es agrupar las distintas entidades reguladoras de la convergencia audiovisual. Pero de sectores que convergen con el audiovisual y no de otros que nada tienen que ver con él, como ocurre en la CNMC. La regulación de la convergencia es pertinente, pero orientada desde los contenidos, porque son estos los que representan la trascendencia de su impacto social. Existe un mercado del audiovisual, pero las cuestiones que están presentes (pluralismo, democracia, protección de la infancia, lucha contra contenidos xenófobos y que fomenten el odio, desinformación, etc.) requieren de la existencia de un organismo independiente con medios suficientes. No se trata únicamente un organismo de control, sino también de armonización multinivel con los ámbitos de autorregulación y corregulación, de coordinación con las entidades europeas y autonómicas del mismo fin, de elaboración y seguimiento de indicadores de evaluación y de colaboración con Universidades e instituciones sociales.
Pregunta 5.- ¿Considera que el vigente marco regulador es acorde con la situación actual del sector o considera que ha quedado desfasado?
R5: Las anteriores respuestas ya han señalado la necesidad de establecer un nuevo marco regulador. El actual marco regulador español, del Estado y de las Comunidades Autónomas que desarrollan las competencias en materia de comunicación, requiere la transposición de la nueva Directiva europea y, en general, la adaptación también al nuevo escenario de las tecnologías y contenidos audiovisuales derivados de la llamada cuarta revolución industrial.
Pregunta 6.- ¿Considera que el marco vigente es útil y eficaz para garantizar la protección de los menores y del público en general?
R6: No, por varias cuestiones fundamentales. Una primera de ellas porque la normativa estatal y autonómica es muy declarativa y poco proactiva, ni siquiera en los ámbitos de autorregulación, y no digamos en los de control y sanción de los incumplimientos. Y en segundo lugar porque no contempla los aspectos de regulación que introduce la nueva Directiva de 2018 sobre las plataformas de difusión de los vídeos generados por los usuarios. Ambos aspectos deben ser mejorados en la transposición y reforma de la legislación audiovisual estatal y autonómica. Es urgente establecer un mecanismo eficaz para asegurar una programación digna, respetuosa, de calidad, diversa y para todos los públicos, tanto para los servicios lineales de acceso en abierto, como también de seguimiento de los contenidos generados para las plataformas. En lo que respecta al incumplimiento de la protección de menores el régimen sancionador es inoperativo, con ligeras penalizaciones y con poca trascendencia en la opinión pública; y esto es muy grave por la trascendencia social que tienen los incumplimientos. Es necesario un marco regulador multinivel con códigos de responsabilidad de los operadores y usuarios, normas, medidas concretas de vigilancia y control, tanto operativas como técnicas, así como sanciones más graves para evitar este problema que se sabe que tiene graves consecuencias psicológicas y patológicas en esos segmentos de edad más sensibles.
Pregunta 7.- ¿Considera que el marco vigente es útil y eficaz para garantizar el pluralismo?
R7: Las garantías de pluralismo, independencia, diversidad, acceso en abierto a los acontecimientos generales de interés general (deportivos y de trascendencia social) y libre competencia son tan necesarias en la nueva década y nuevo marco audiovisual como lo han sido en las etapas anteriores, e incluso más por el surgimiento de nuevos problemas, anteriormente apuntados (privacidad, opacidad de algoritmos…). Aunque ha sido y sigue siendo imprescindible su refuerzo y la consideración de las nuevas tecnologías en el marco legal, su eficacia ha dependido y depende de los instrumentos de regulación, corregulación y autorregulación establecidos para hacer efectiva su responsabilidad. La interferencia gubernamental y del partidismo político sobre los medios públicos y las licencias o competencias de los medios privados menoscaba la independencia y deteriora el pluralismo. Por eso son necesarios sistemas y órganos independientes de regulación, corregulación y autorregulación. En esa línea también otros países europeos, como Alemania o Irlanda, actualizan sus regulaciones para así preservar la diversidad de opinión en la era digital (Kommission zur Ermittlung der Konzentration im Medienbereich) o promover una pluralidad de discursos, puntos de vista, órganos y fuentes de información en los medios de comunicación irlandeses (BAI)
Pregunta 8.- ¿Considera que el marco vigente es útil y eficaz para garantizar una comunicación audiovisual no discriminatoria y diversa, así como para promover la igualdad?
R8: El marco vigente, en este y otros aspectos considerados en las preguntas 6-10, es meramente declarativo e inoperante, porque no fomenta ni promueve, más allá de su enunciación, los ámbitos de la autorregulación y la corregulación. Ni tampoco existe un organismo de regulación, más allá de la limitada funcionalidad de la CNMC, que pueda desarrollar un seguimiento del marco legal en la línea de la labor realizada por OFCOM en el Reino Unido con respecto a los servicios audiovisuales. La regulación de los aspectos contemplados en estas últimas preguntas debería incluir la obligación de establecer indicadores que permitan su evaluación y evolución.
Pregunta 9.- ¿Considera que el marco vigente es útil y eficaz para fomentar los modelos de auto y corregulación?
R9: Un marco útil y eficaz es el que establece e integra en un sistema multinivel a la regulación, la corregulación y la autorregulación. El marco vigente, como señalamos anteriormente, coloca demasiado énfasis en la autorregulación y la corregulación eludiendo la importancia de la regulación. Pero eso no significa que la autorregulación y la corregulación no sean necesarias e importantes. En esa línea se propone crear también para los servicios audiovisuales un mecanismo de utilidad similar al de Autocontrol de la Publicidad, que pueda servir de mediación autorregulatoria para resolver en primera instancia, los conflictos o demandas sobre cuestiones de contenidos. Asimismo sería importante la incorporación de un sello de confianza audiovisual como el creado por icMedia (http://confianza.icmedianet.org/).
Pregunta 10.- ¿Considera que el marco vigente asegura la existencia de un servicio adecuado por parte de los prestadores públicos? Desde un punto de vista técnico de la prestación de los servicios de interés económico general, ¿cree que dicha prestación es suficiente y coherente con la situación actual del sector?
R10: Los servicios públicos audiovisuales son imprescindibles también en la sociedad de Internet y así lo reconocen el Consejo de Europa, el Parlamento europeo, los estados y muchas otras instituciones. Son un instrumento de proyección del Estado y de autor reconocimiento de su diversidad social, cultural y lingüística en la sociedad global. El servicio audiovisual público, estatal y autonómico, representa un activo social y económico muy importante en el conjunto de la industria cultural y creativa del conjunto país. Pero los retos sociales, económicos y tecnológicos que marcan el contexto en el que tienen que desarrollarse estos servicios también obligan a cambios en su marco regulatorio.
El servicio público audiovisual necesita reforzar la protección de su independencia para aumentar su legitimidad ante los ciudadanos, desgubernamentalizar y despolitizar su gobernanza, mejorar su transparencia, reformar su financiación, modernizar su gestión, institucionalizar la rendición de cuentas de su contribución social y adaptar su prestación a la sociedad de Internet. La legislación de dichos servicios públicos corresponde a los Parlamentos, como expresión de la representación democrática, pero el control debe alejarse del sistema político, tanto de los gobiernos como del partidismo polarizado, encomendando la supervisión a las Entidades Reguladoras Independientes del Audiovisual, que también tienen que estar fuera de la correa de transmisión del engranaje político. De la misma forma, tanto las estructuras de gestión como los órganos internos de autorregulación y representación profesional de los medios audiovisuales de comunicación públicos necesitan quedar al margen de esas influencias e interferencias. La selección –por mérito, capacidad, competencia y transparencia- de los integrantes de la gobernanza de los medios públicos y de las entidades reguladoras independientes no puede realizarse en función de cuotas políticas. La legislación debe prever también mecanismos claros de resolución para evitar situaciones de bloqueo de los órganos de gobernanza de los medios públicos.
La transparencia y la rendición de cuentas tienen que ser una exigencia que esté presente en todos los ámbitos de regulación, pero especialmente con relación al pluralismo, los valores constitucionales, el periodismo riguroso y honesto, los servicios culturales y educativos, la diversidad, así como todo lo que tiene que ver con la ciudadanía. La rendición de cuentas del servicio audiovisual público debe representar el significado de su contribución social.
Es preciso un sistema de financiación suficiente, sostenible, plurianual e independiente que comprenda nuevas fuentes de recursos, entre las que deben estar también las contribuciones de los nuevos operadores o plataformas audiovisuales de Internet. El servicio público audiovisual no puede hacer frente a todos los retos con presupuestos decrecientes. Las necesidades de financiación de los servicios audiovisuales públicos deberían ser estimadas y evaluadas plurianualmente, como en otros países europeos, por comisiones técnicas expertas del estilo de la alemana Kommision zur Ermittlung des Finazbedarfs der Rundfunkanstalten (KEF), creadas dentro de las entidades reguladoras audiovisuales independientes. Esta financiación debe ser equiparable a la de los países europeos de la talla de España, teniendo en cuenta que actualmente los recursos de RTVE y de las radiotelevisiones públicas autonómicas están muy por debajo de ellos, e incluso de la media de Europa, en coste por habitante, por hogar, por PIB y por paridad del coste de la vida.
La regulación actual de los mandados marco y contratos programa es inaplicable. Si no existen previsiones, evaluaciones y dotaciones económicas objetivas, los mandatos marco y los contratos programas son meras declaraciones formales, que en la mayor parte de las corporaciones no han llegado a desarrollarse ni cumplirse. La determinación de un mandato marco de 9 años y de los respectivos contratos programas, siguiendo el modelo de otros modelos europeos (p. e. Royal Charter de BBC de 11 años) es inoperativa en España si en la regulación de esas disposiciones no se asegura la cuantía presupuestaria plurianual que garantice el cumplimiento, independencia y sostenibilidad de las obligaciones establecidas para cada período. Eso no quiere decir que no deba existir concreción de las actividades del servicio público, con indicadores específicos que permitan la verificación de su cumplimiento y contribución social. Pero tendrían que ser para períodos más cortos, con concreción presupuestaria real y evaluación posterior de su rendimiento, como es habitual en las grandes radiotelevisiones públicas europeas.
Otra reforma normativa del marco audiovisual actual de los servicios audiovisuales públicos es la referida a la prueba de valor público para los nuevos servicios, que en España no llegó a desarrollarse al no crearse el CEMA, que era el organismo llamado a realizarla. Estas pruebas de valor público de los nuevos servicios, que están reguladas en una docena de países europeos, se han quedado también obsoletas en el contexto del ecosistema actual de operadores audiovisuales. Esa prueba ex ante debería ser sustituida por una evaluación general anual de la contribución social del valor público global del servicio público bajo responsabilidad de la entidad reguladora estatal independiente del audiovisual. Tampoco se puede privar que el servicio de interés general pueda desarrollar en régimen de concurso público de libre concurrencia contenidos que el servicio público no pueda asumir, como se aplica ya en algunos modelos.
Pregunta 11.- ¿Considera que el marco vigente es útil y eficaz para garantizar la debida accesibilidad de las personas con discapacidad visual o auditiva?
R 11: No. Porque es meramente declarativo, poco operativo y escasamente exigente en su nivel de aplicación, falta de compromiso y de verificación. Más allá de la declaración legal de voluntades y de la exigencia de su verificación, la aplicación efectiva de este derecho y esa responsabilidad requiere de disposición presupuestaria concreta en el servicio audiovisual público, estímulo reputacional o fiscal en otros operadores e incorporación de nuevas tecnologías adaptadas. Entre otros posibles, los televisores conectables que se pongan en el mercado español deben incluir la norma HbbTV.
Pregunta 12.- ¿Considera que el régimen sancionador vigente es adecuado y efectivo?
R 12: Es claramente insuficiente. Corresponde modificar las facultades y el trámite del organismo sancionador así como el importe de las sanciones, con cantidades disuasorias, superiores al millón de euros, destinadas al fondo de fomento del audiovisual. En todo caso, si la razón de ser de la sanción es disuasoria, la consecuencia tendría que ser evitar o reducir las infracciones. La existencia de una entidad reguladora audiovisual sería de gran ayuda para velar por el cumplimiento de la normativa en materia de protección de la infancia, contenidos no adecuados difundidos por las plataformas o violación de los límites de emisión de publicidad.
Pregunta 13.- ¿Considera que las normas que afectan a las comunicaciones comerciales actualmente en vigor son adecuadas? ¿Considera que las limitaciones cuantitativas relativas a la emisión de comunicaciones comerciales son adecuadas? ¿Considera que los regímenes vigentes del patrocinio y el emplazamiento de producto resultan adecuados?
R 13: La Directiva europea es también poco ambiciosa en la normativa sobre la comunicación comercial porque, al margen de flexibilizar el marco de explotación para los operadores tradicionales y de mantener e introducir algunos aspectos sobre la protección de los consumidores, no considera los nuevos aspectos de la publicidad programática (control de algoritmos, bots, cookies, uso de datos personales y veracidad de métricas digitales) que influyen sobre los mercados y los usos sociales. En ese mismo nuevo contexto tecnológico resulta débil la definición de publicidad encubierta e incluso la necesaria relación con la problemática de las llamadas fake news.Es precisa una regulación más exigente en la protección de los consumidores y de responsabilidad sobre el impacto de los mensajes en la comunicación comercial.
Pregunta 14.- ¿Considera que el marco vigente sobre promoción de la obra audiovisual europea es adecuado? ¿Considera que la financiación anticipada de la producción europea de películas y series para cine y televisión, por parte de los prestadores del servicio de comunicación audiovisual, que contempla la ley vigente, promueve adecuadamente la producción y promoción del contenido audiovisual europeo?
R 14: Esta cuestión hay que contemplarla por lo menos desde cuatro perspectivas: a) distinción entre los distintos tipos de obra audiovisual y también de canales de difusión; b) cambios en las formas de consumo audiovisual; c) alteración de las ventanas tradicionales de explotación de la obra cinematográfica y emigración de gran parte de la ficción a las formas de consumo bajo demanda; y d) replanteamiento de las políticas de financiación de la producción europea de películas y series de ficción. Las formas de consumo y explotación del cine en los canales audiovisuales han cambiado ostensiblemente y, en tal sentido, la legislación de la primera y segunda década de este siglo se está quedando desfasada con respecto a lo que se está produciendo y a lo que se anticipa para el próximo decenio de 2020-30. Tanto es así que el propio sector de la producción cinematográfica está luchando por estabilizar –en Francia y algunos otros países ya lo ha conseguido- el sistema de ventanas de exhibición para evitar que la disrupción de las nuevas plataformas tipo Netflix o Amazon Prime destruya el resto de la cadena de explotación. La emigración del cine y de parte de la ficción seriada a las plataformas y la consolidación del pago obligan necesariamente a repensar la regulación tradicional de las cuotas obligatorias de financiación. Las plataformas online de vídeo bajo demanda, deben contribuir a la sostenibilidad de la producción cinematográfica y cubrir las cuotas de emisión y de apoyo a la financiación de la producción europea e independiente. En todo caso, las políticas de apoyo a la financiación de dichos contenidos podrían reorientarse en función de la rentabilidad de los sistemas de difusión y de cada una de las ventanas de explotación.
Pregunta 15.- ¿Considera que el marco vigente promueve adecuadamente la competencia y facilita la incorporación al mercado de nuevos agentes? ¿Se adapta al tamaño y a las características de las empresas sujetas al mismo?
R 15: Algunos informes de competencia sobre determinadas actividades comerciales del mercado audiovisual español registran muestras evidentes de concentración que deberían ser corregidas. Sin embargo, en el nuevo contexto de los operadores tradicionales frente a las plataformas globales, los criterios de regulación de la concentración y la competencia deberían ir más allá del indicador de las audiencias, que apenas refleja la realidad de la convergencia de las telecomunicaciones, las industrias de los algoritmos, el Internet de las cosas y la inteligencia artificial. Como se apuntó anteriormente, la flexibilidad sobre la programación y emisión de la comunicación comercial no excluye la necesidad de transparencia y reglas de competencia con respecto a la gestión de la publicidad programática. Cuestiones esas últimas en las que los operadores comerciales tradicionales se hallan en desventaja frente al nuevo control de los algoritmos por parte de las plataformas.
Pregunta 16.- ¿Considera que el marco vigente es útil y eficaz para garantizar la emisión de los acontecimientos de interés general? ¿Qué opinión le merece la normativa sobre la contratación en exclusiva de contenidos audiovisuales?
R 16: La preservación de la universalidad de acceso y de la cohesión social son cuestiones más necesarias que nunca frente a las tendencias de fragmentación y desestructuración de las sociedades democráticas actuales; por eso hay que reiterar la puesta en valor de los servicios audiovisuales en abierto, públicos y privados, y la protección de determinados acontecimientos de interés general (no sólo deportivos) que forman parte del imaginario simbólico común de nuestras comunidades sociales. La modificación del marco legal debe ser no sólo sensible sino también garantista con ese acervo cívico y comunitario frente a la demanda intensiva de explotación de nuevos operadores y tecnologías.
Pregunta 17.- Con respecto al nivel de alfabetización mediática e informacional, ¿se promueven adecuadamente y de manera coordinada por los diferentes prestadores de servicios de comunicación audiovisual y de servicios de intercambio de vídeos a través de plataforma? ¿Son las medidas actuales eficaces para promover la alfabetización mediática entre menores? ¿Y para promover la alfabetización mediática entre la población adulta y, en particular, entre las personas mayores?
R 17: La alfabetización mediática y digital pone en evidencia, entre otras, dos cuestiones principales. Por una parte la necesidad de educación, inclusión y superación de la brecha informacional de determinados colectivos sensibles (niños y jóvenes) o menos interconectados (personas mayores). Y por otra la problemática de la desinformación y las noticias falsas que distorsionan la cohesión y la convivencia social. Varios países europeos y de otras partes del mundo han desarrollado leyes o planes de acción–especialmente ante los períodos de campañas electorales- contra las campañas de infoxicación de otras potencias extranjeras, pero también iniciativas para comprometer a las empresas informativas en la creación de sistemas de verificación de fake newsy de alfabetización de sus audiencias. En este aspecto la transposición de la filosofía de la Directiva es perfectamente coherente con la necesidad de mejorar el marco audiovisual español sobre toda esa problemática.
Los movimientos en todo el mundo para promulgar leyes contra las noticias falsas generalmente están aún en una etapa incipiente, y es demasiado pronto para intentar realizar una evaluación holística de su impacto y del riesgo de que algunos aspectos de esa nueva regulación puedan dañar aspectos del difícil equilibrio con la libertad de expresión. Sin embargo, está claro que la legislación debe contemplarse como una parte de una estrategia múltiple. Dicha estrategia debe incorporar medidas preventivas, incluidas las colaboraciones con una amplia variedad de actores y organizaciones (por ejemplo, colectivos sociales, ONG, Universidades y empresas de tecnología), a la vez que incluir respuestas inmediatas como la comunicación de crisis, las medidas de verificación de hechos y planes a largo plazo, como la alfabetización mediática y el fomento de normas sociales apropiadas. A corto plazo se considera adecuado legislar y crear plataformas de actores del sector para hallar soluciones a través de la regulación, corregulación y autorregulación, mediante el establecimiento de códigos de buenas prácticas, sellos de confianza, verificación, herramientas de inteligencia artificial para la detección y estructuras de respuesta eficaz.
Pregunta 18.- ¿Está de acuerdo en que además de proceder a la transposición de la Directiva se lleven a cabo otros cambios en el marco regulador audiovisual español? ¿Qué otros cambios?
R 18: En este punto pensamos que se podría introducir la necesidad de salvaguarda del patrimonio audiovisual. Dado que los archivos audiovisuales de televisión forman parte del patrimonio audiovisual y cultural de una nación, la futura Ley General de Comunicación, debería contemplar un espacio para garantizar su salvaguarda y conservación, tal como propugnan organismos internacionales como la UNESCO que ya desde 1980 propone una recomendación orientada a “la salvaguarda y conservación de las imágenes en movimiento”, entre las que se incluyen las “producciones televisivas realizadas por o para los organismos de radiodifusión. La recomendación señala algunas directrices jurídicas y administrativas para que las instituciones de archivo oficialmente reconocidas puedan disponer para su salvaguardia y conservación de una parte o la totalidad de la producción nacional del país como “la creación de sistemas de depósito legal”. No obstante, se insiste en que las medidas deben respetar la legislación nacional e internacional vigente en temas sensibles como “la protección de los derechos de autor”.
Así mismo, organismos de carácter profesional como la FIAT, Federación Internacional de Archivos de Televisión (FIAT/IFTA), vienen, desde su creación en el año 1977, realizando recomendaciones en este sentido. En el año 2004, en el marco de su Conferencia anual, redactó el denominado “Llamamiento de París” para que los gobernantes tomen medidas para la salvaguardia de los archivos de radio y televisión. Sin embargo, a pesar de este reconocimiento, la mayoría de los países carecen de una legislación ad hoc. En numerosos estudios sobre los archivos de televisión, se subraya que la falta de políticas de conservación, preservación y acceso a los documentos que albergan suele ser la práctica habitual. Respecto a las estructuras de conservación y/o difusión no existe un modelo único. Sobre los archivos de las televisiones públicas europeas, se destacan diferentes realidades derivadas de la presencia o ausencia de un marco jurídico que regule su gestión y de su mayor o menor protección. Entre las diferentes situaciones encontramos países en los que los documentos audiovisuales de televisión están sujetos a una Ley de Depósito Legal y cuya responsabilidad jurídica depende de organismos públicos, a veces creados ex profeso, como Francia que encomienda la gestión de los archivos de todas las televisiones tanto públicas como privadas al INA o Noruega cuya gestión depende de propia Biblioteca Nacional del país. En la mayoría de los países, sin embargo, no existe un organismo de carácter oficial para tal uso, ni cuentan con una Ley obligatoria de Depósito Legal para los documentos audiovisuales siendo los propios las propias empresas y organismos de televisión los responsables de la gestión y conservación de los mismos que dependerá, por tanto, de los criterios de carácter comercial y empresarial de las propias cadenas.
Teniendo esos antecedentes en cuenta, y puesto que lo más frecuente es que la conservación quede al albur de los propios servicios de comunicación audiovisual, la Ley debería contemplar algunos artículos en este sentido que conciencien y sensibilicen a los prestadores de servicios audiovisuales de la importancia de conservar, preservar y acercar el valor de estos archivos a los ciudadanos de una manera activa. Dado que el Ley de Depósito Legal, en su artículo 5, excluye de manera expresa los “programas audiovisuales emitidos por prestadores del servicio de comunicación audiovisual, salvo que sean objeto de distribución”, creemos que esta Ley General de Comunicación Audiovisual podría paliar esta carencia.
Pregunta 19.- Sobre el alcance de estas modificaciones ¿Qué cambios estaría justificado abordar en este procedimiento, teniendo en cuenta las limitaciones del mismo, especialmente el plazo máximo de 21 meses de transposición de la Directiva?
R 19: Nuestra opinión es que la apertura del debate del marco estatal audiovisual básico y autonómico no debería desaprovecharse para ir más allá de la simple y obligada transposición de la normativa europea para poner la legislación en línea con los derechos, necesidades, exigencias y responsabilidades sobre las tecnologías que se anticipan para la nueva década que se inicia a la par que la entrada en vigor de la adaptación de la Directiva. Si la Ley General del Audiovisual de 2010 se ha quedado obsoleta antes de terminar su década, no se debería volver a repetir el retraso de iniciar el tercer decenio con el mismo hándicap.
Pregunta 20.- Teniendo en cuenta el grado de flexibilidad de que disponen los Estados miembros para realizar la transposición, ¿qué modificaciones introducidas por la nueva Directiva cree que deberían desarrollarse con un mayor grado de detalle o de ambición de lo que aparece en la Directiva? ¿Con qué objetivos generales y de qué manera?
R 20: Aquellas que afecten a los ciudadanos y a sus derechos de forma más directa en el contexto del nuevo ecosistema de servicios audiovisuales.
Pregunta 21. ¿Qué otros cambios, aun no estando directamente inspirados en la nueva Directiva, es preciso acometer?
R 21: Además de los desgranados en las respuestas anteriores, también está de actualidad reciente la nueva regulación europea sobre los derechos de autor y propiedad intelectual, que requiere traslación y armonización con respecto a los respectivos marcos estatales. Es una regulación convergente y directamente relacionada con el contexto audiovisual.
Pregunta 22. ¿Qué otras normas es preciso modificar, además de la Ley 7/2010, de 31 de marzo, General de la Comunicación Audiovisual?
R 22: Como se citaba anteriormente, es obligada la revisión del sistema de financiación de las radiotelevisiones públicas, de la contribución a la producción cinematográfica según los distintos tipos de operadores, protección de datos en el ámbito de las plataformas OTT y otras cuestiones que han quedado desfasadas en la Ley General de Comunicación Audiovisual, como es la obligación de dar a conocer la programación televisiva con una antelación de 3 días. La elaboración de las guías electrónicas de programación está basada en la voluntad de los operadores dado que no hay ningún desarrollo normativo sobre ellas. Y sin etiquetado de los contenidos audiovisuales de nada sirven los controles parentales.
Pregunta 23. ¿Qué objetivos específicos se deberían fijar y qué medidas regulatorias concretas cabría proponer para solventar cada uno de los problemas identificados en sus respuestas al punto 2?
R 23: Es necesario evaluar los impactos de la digitalización y desaparición de las fronteras entre los diferentes tipos de medios, de la aparición de nuevas cadenas de valor transmedia, del aumento de contenidos en todas las plataformas online así como de distintos tipos de ofertas de descargas e intercambios de vídeos. Son necesarios informes de seguimiento periódicos a cargo de la Entidad Reguladora Estatal Independiente de la Convergencia Audiovisual mediante indicadores integrados de evaluación de pluralismo, diversidad, independencia, vínculos entre mercados audiovisuales relacionados, colusión horizontal entre difusores de diferentes áreas y acuerdos internacionales de medios. También es relevante la preservación y protección de los servicios audiovisuales en abierto como garantes de los derechos de accesibilidad y universalidad.
Pregunta 24.- ¿Qué actuaciones alternativas considera que se podrían plantear para complementar la transposición de la nueva Directiva, como solución a los problemas que trata de resolver dicha Directiva?
R 24: Además de la consulta pública, es aconsejable desarrollar un proceso continuo de interlocución con las distintas partes relacionadas y de informes técnicos sobre los problemas que trata de resolver la Directiva. Algunos de los temas para ese proceso de interlocución y de informes para la transposición y la reforma del marco legal audiovisual español podrían ser:
- Situación, aspectos de regulación y planes de acción ante la problemática de las fake news en España.
- Situación y criterios sobre códigos, buenas prácticas, planes de acción y regulación de la protección de los menores así como de sus datos de intimidad personal, tanto en los medios tradicionales como en los contenidos generados por los usuarios en las plataformas.
- Tratamiento y regulación en el marco legal de los aspectos relacionados con racismo, xenofobia y terrorismo.
- Armonización de la legislación audiovisual estatal y autonómica así como del reconocimiento constitucional de la diversidad cultural y lingüística.
- Criterios para el establecimiento de mecanismos plurales y participativos de representación de los consumidores, usuarios, ciudadanos y organizaciones empresariales, profesionales y sociales en los sistemas de gobernanza y regulación.
- Criterios para la inclusión de indicadores de pluralismo, diversidad, promoción de la igualdad y accesibilidad de personas con capacidad visual y auditiva.
- Criterios para la regulación e impulso de las acciones de alfabetización mediática.
- Criterios sobre las situaciones de dominio en el uso de datos y algoritmos por parte de las plataformas frente a los operadores tradicionales en la gestión de la publicidad programática.
- Criterios y nuevos modelos de financiación de la producción de ficción y de fomento de las industrias creativas ante la irrupción de nuevas formas de consumo y de redes de operadores de Internet.
- Criterios para el refuerzo de la independencia en los órganos de gobernanza de los servicios audiovisuales públicos y las entidades reguladoras del audiovisual.
- Criterios para una participación y representación social más activa y proactiva en los citados órganos.
- Criterios para la protección y conservación del patrimonio audiovisual.
Pregunta 25.- ¿Qué soluciones alternativas considera se podrían plantear en relación con otras modificaciones a introducir en el marco regulador audiovisual?
R 25: Como idea general, es igualmente conveniente y aconsejable el proceso de interlocución con los agentes y partes relacionadas para otras modificaciones, entre ellas, la reforma de las normas de cobertura de las campañas electorales en los medios de comunicación tradicionales y la nueva problemática surgida con los temas de desinformación y fake newsen dichos procesos democráticos, como han regulado y están regulando varios países europeos y del mundo. Esta modificación trasciende a los ámbitos de la Ley Orgánica del Régimen Electoral y de las leyes audiovisuales, estatales y autonómicas. El cambio de los medios de comunicación y de la sociedad de la información desde que se aprobó la LOREG es importantísimo. Y por ello esta ley, sus desarrollos y resoluciones merecen una revisión y adaptación al contexto actual.